Pro und Contra der Schutzverantwortung: Die Pflicht zu humanitärer Intervention?

Die Reaktionen der Diktatoren Muammar al Gaddafi in Libyen und Baschar al-Assad in Syrien auf den Arabischen Frühling sorgten dann für eine erste Bewährungsprobe des Konzepts. Welche neuen Ansätze sind aber wirklich enthalten und was sind lediglich altbekannte Handlungsmechanismen neu formuliert? Und kann die Schutzverantwortung tatsächlich dazu beitragen Verbrechen zu verhindern? Überwiegt eher Pro oder Contra der Schutzverantwortung?

Pro und Contra der "Schutzverantwortung" im historischen Kontext

Der Entwurf einer Schutzverantwortung des Staates und der internationalen Gemeinschaft gegenüber seinen Bürgern ist historisch eine direkte Folge der Völkermorde in Ruanda und in Srebrenica. Beide waren in diesem Ausmaß nur möglich, weil die Vereinten Nationen nicht in der Lage waren, angemessen auf die Gräueltaten zu reagieren. Als im Zuge der Kosovo-Krise 1999 eine Vertreibung der albanischen Bevölkerung aus dem Kosovo durch die serbische Armee befürchtet wurde, schien die internationale Staatengemeinschaft erneut zum Zuschauen verdammt: Russland und China blockierten mit ihrem Veto im UN-Sicherheitsrat jede Resolution, die ein militärisches Eingreifen erlaubt hätte.

Doch diesmal entschied sich die Nato einen Präzedenzfall zu schaffen und flog Luftangriffe gegen die serbische Armee, die mit dem Schutz der Zivilbevölkerung im Kosovo begründet wurden. So berichtete der deutsche Außenminister Joschka Fischer von einem serbischen "Versuch, mit den Mitteln brutalster Gewalt eine großserbische Lösung auf dem Balkan zu erreichen." Weiter führte er aus: "Uns liegen mittlerweile gesicherte Erkenntnisse vor, dass diese Operation unter dem Operationsnamen,Podgova' (Hufeisen) geplant war und dass sie am 26. Februar 1999 anlief."[1] Bis heute ist umstritten, ob dieser Plan jemals existierte – aus Gründen des Quellenschutzes verweigert die Bundesregierung die Veröffentlichung möglicher Beweise.

Unabhängig aber von der Frage, ob die serbische Armee tatsächlich die Vertreibung der albanischen Bevölkerung plante, warf der Einsatz auch völkerrechtliche Fragen auf: Dürfen einzelne Staaten zur Verhinderung von systematischen Kriegsverbrechen in Konflikten militärisch eingreifen, ohne dass dies vom UN-Sicherheitsrat legitimiert ist? Besteht also so etwas wie ein Recht auf Nothilfe? Der damalige UNO-Generalsekretär Kofi Annan schien diese Frage tendenziell zu bejahen, indem er den Kosovo-Einsatz der Nato als nicht legal, aber dennoch legitim bezeichnete. [2] In der Frage von Pro und Contra der Schutzverantwortung gab es also eine Zweiteilung. Die Motive waren ehrenwert, es gab aber keine rechtliche Grundlage. Also musste eine geschaffen werden.

Um solchen Einsätze in der Zukunft einen festen legalen Boden zu geben, berief Annan daher eine international besetzte Kommission ein, die "International Commission on Intervention and State Sovereignty" (ICISS). Den Vorsitz der Kommission teilten sich Gareth Evans, ehemaliger australischer Außenminister, und Mohamed Sahnoun, ein erfahrender algerischer Diplomat und ehemaliger Sondergesandter der Vereinten Nationen. Schon die Besetzung der Kommissionsspitze mit zwei Persönlichkeiten, die sowohl Industrie- als auch Schwellen- und Entwicklungsländer repräsentierten, machte deutlich, dass von Anfang an eine möglichst breite Unterstützung innerhalb der Staatengemeinschaft gesucht wurde. Im Jahr 2001 schließlich legte die Arbeitsgruppe ihren Abschlussbericht mit dem Titel: "The Responsibility to Protect" vor.

Das Konzept der Schutzverantwortung

Das darin entwickelte Konzept der Schutzverantwortung beruht auf der Überlegung, dass ein Staat durch die Erlangung der eigenen Souveränität nicht nur Rechte erhält, sondern auch Pflichten zu erfüllen hat. Theoretische Grundlage des Ganzen ist die Formel der "Souveränität als Verantwortung" (engl. "souvereignty as responsibility"), die besagt, dass ein souveräner Staat die Pflicht hat, die eigene Bevölkerung zu schützen. Das Konzept der Schutzverantwortung geht nun aber noch ein Stück darüber hinaus und stellt ein Drei-Stufen-Modell der Verantwortung auf:

1. Die Verantwortung jedes einzelnen Staates zum Schutz der eigenen Bevölkerung.
2. Die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft jeden einzelnen Staat beim Schutz der Zivilbevölkerung zu unterstützen.
3. Die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft einzugreifen, sollte ein Staat nicht in der Lage oder nicht gewillt sein, die eigene Bevölkerung zu schützen.

Es ist vor allem dieser dritte Punkt, der im Widerspruch zu zwei Grundprinzipien des Völkerrechts zu stehen scheint und daher erhebliche Diskussionen über Pro und Contra der Schutzverantwortung auslöste. Grundsätzlich enthält das Völkerrecht nämlich die Prinzipien des generellen Gewaltverbots und des Verbots der Einmischung in "innere Angelegenheiten" eines Staates.[3] Von diesen beiden Regelungen gibt es allerdings seit jeher zwei Ausnahmen. Einmal das Recht auf Selbstverteidigung und das Recht des UN-Sicherheitsrates Maßnahmen zum Erhalt des Weltfriedens zu beschließen.[4]

Grundsätzlich beachtet auch das Konzept der Schutzverantwortung die Souveränität der einzelnen Staaten, es legt aber vier Tatbestände fest, mit denen ein Staat seine mit der Souveränität einhergehende Verantwortung dermaßen verletzt, dass die internationale Gemeinschaft ein Recht auf Intervention besitzt: Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und ethnische Säuberungen.

In diesen Fällen geht die Pflicht zum Schutz der Zivilbevölkerung vom souveränen Staat auf die internationale Gemeinschaft über, die dann ihrerseits drei Pflichten zu erfüllen hat.

1. Die Pflicht zur Prävention enthält die Verpflichtung frühzeitig nicht-militärische Maßnahmen zur Vermeidung schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen zu ergreifen. Dies beinhaltet beispielsweise den Aufbau von Frühwarnmechanismen. Die konkrete Umsetzung der Prävention, hängt dann vom Einzelfall vor Ort ab. So ist einerseits die Verhängung von Sanktionen und die Entsendung von Beobachtermissionen, andererseits aber auch Hilfe beim Aufbauen staatlicher Strukturen oder der Ausbau der wirtschaftlichen Beziehungen denkbar.
2. Die Pflicht zur Reaktion tritt erst dann in Kraft, wenn sämtliche Maßnahmen der Prävention nicht zum Erfolg geführt haben. In diesem Fall hat die internationale Gemeinschaft das Recht und die Pflicht notfalls auch militärisch einzugreifen
3. Die Pflicht zum Wiederaufbau folgt unmittelbar nach der militärischen Intervention und nimmt die internationale Gemeinschaft in die Pflicht, den betroffenen Staat nicht mit den Folgen der militärischen Intervention alleine zu lassen. In gewisser Weise schließt sich hier der Kreis zur Pflicht zur Prävention, da durch die Hilfe beim Wiederaufbau die Notwendigkeit eines erneuten militärischen Einsatzes verhindert werden soll.

Zugleich stellte die Kommission sechs Kriterien auf, deren Erfüllung eine militärische Intervention einerseits legitimierten und andererseits verpflichtend werden ließen: Ein Gerechter Grund (just cause), die richtige Absicht (right intention), das letzte Mittel (last resort), die Verhältnismäßigkeit der Mittel (proportional means), vernünftige Erfolgsaussichten (reasonable prospects) und die zuständige Autorität (right authority). Überlegungen zu Kriterien für einen "gerechten Krieg" lassen sich bis in die Antike zurückverfolgen, für die Vereinten Nationen bedeuteten sie allerdings Neuland. Bisher lag es alleine im Ermessen der Mitglieder des Weltsicherheitsrates zu entscheiden, ob ein Militäreinsatz gerechtfertigt war oder nicht. Die Problematik dieser Neuinterpretation ist einer der Gründe für die zahlreichen Diskussionen über Pro und Contra der Schutzverantwortung.

Übernahme des Konzepts in das Völkerrecht

Aufgrund der Terroranschläge des 11.09.2001 in New York und Washington rückte das Konzept der Schutzverantwortung zunächst in den Hintergrund. Es kam zu dem durch den UN-Sicherheitsrat legitimierten Einsatz in Afghanistan und den offensichtlich völkerrechtswidrigen Krieg der USA im Irak, der auch bei extrem weiter Auslegung der Schutzverantwortung nicht zu rechtfertigen war. UNO-Generalsekretär Kofi Annan setzte dann schließlich im Vorfeld der UN-Vollversammlung 2005 das Thema wieder auf die Tagesordnung. Tatsächlich nimmt das Abschlussdokument dann auch explizit Bezug auf die Schutzverantwortung. So heißt es wörtlich:

"Jeder einzelne Staat hat die Verantwortung für den Schutz seiner Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Zu dieser Verantwortung gehört es, solche Verbrechen, einschließlich der Anstiftung dazu, mittels angemessener und notwendiger Maßnahmen zu verhüten. Wir akzeptieren diese Verantwortung und werden im Einklang damit handeln."[5]

Somit war das Prinzip der Schutzverantwortung von allen Staaten der Welt prinzipiell anerkannt. Allerdings handelte es sich mehr um eine symbolische Anerkennung, da Resolutionen der UN-Vollversammlung keine völkerrechtliche Bindung nach sich ziehen. Dennoch mussten die Befürworter der Schutzverantwortung, im Vergleich zu den Vorschlägen der ICISS-Kommission, einige Zugeständnisse machen, um die Zustimmung der Vollversammlung zu erhalten. Neben einigen weichgespülten Formulierungen, die im Zweifelsfall Interpretationsspielraum ließen – die USA beispielsweise setzten durch, dass anstelle der Pflicht zur Reaktion, fortan nur noch von der Bereitschaft zu Reaktion die Rede war – waren es vor allem die Kriterien einer gerechtfertigten Intervention, die im Abschlussdokument der Vollversammlung fehlten. Hier hatten sich also die Bedenkenträger bei der Diskussion über Pro und Contra der Schutzverantwortung durchgesetzt.

Gerade diese Kriterien stellten allerdings die Innovation des Konzepts der Schutzverantwortung dar. Der Rest des Konzeptes stellt lediglich die theoretische Unterfütterung einer bereits stattgefundenen Neuinterpretation des Sicherheitsbegriffs durch den Weltsicherheitsrat dar. Bereits 1992 hat der UN-Sicherheitsrat nämlich den militärischen Einsatz der Staatengemeinschaft in Somalia damit begründet, dass das "Ausmaß der menschlichen Katastrophe eine Bedrohung für den internationalen Frieden und die Sicherheit darstellt."[6] Die Möglichkeit zu militärischen Einsätzen zum Schutz der Zivilbevölkerung bestand für die Vereinten Nationen also bereits seit längerem. Die Problematik lag allerdings in den Strukturen des UN-Sicherheitsrats. Durch die Veto-Möglichkeit der ständigen Mitglieder Russland, China, Großbritannien, USA und Frankreich wird dieser regelmäßig blockiert und die Vereinten Nationen zur Handlungsunfähigkeit gezwungen.

Die ICISS-Kommission versuchte dieses Dilemma auf zweifache Art und Weise zu beheben. Einmal durch den Versuch feste Kriterien aufzustellen bei denen eine militärische Intervention zur "Pflicht" wird. Bisher ist es allerdings nicht gelungen diesen Teil des Konzepts innerhalb der Vereinten Nationen zu verankern. Des Weiteren wurden innerhalb der Kommission verschiedene Modelle diskutiert, eine Blockade des UN-Sicherheitsrats zu umgehen. So wurde überlegt, die Kompetenzen der UN-Vollversammlung auszuweiten, so dass diese ein Veto im UN-Sicherheitsrat mit Zwei-Drittel-Mehrheit überstimmen könnte. Weitere Überlegungen sahen eine Einbeziehung des Internationalen Gerichtshofs in Den Haag vor, der im Einzelfall Rechtsgutachten anfertigen sollte.[7]

Diese Ideen scheiterten allerdings – ebenso wie radikalere Vorschläge wie die komplette Abschaffung aller Vetos – am Widerstand der fünf ständigen Mitglieder des Weltsicherheitsrates. Auch bei diesen überwiegt eher die Skepsis bei der Frage nach Pro und Contra der Schutzverantwortung. Immerhin müssten sie damit einen erheblichen Teil ihrer Macht abgeben. Eine Lösung dieses Problems ist dabei zunächst nicht in Sicht.

Pro und Contra der Schutzverantwortung

Im Zuge des Bürgerkriegs in Syrien ist deutlich geworden, dass das Konzept der Schutzverantwortung nicht in der Lage ist eine Blockade des Sicherheitsrats zu überwinden. Das eigentliche Ziel – zu verhindern, dass die internationale Gemeinschaft bei systematischen Menschenrechtsverletzungen zum Zuschauen verdammt ist – wurde somit verfehlt. Dies liegt an der Struktur des UN-Sicherheitsrats mit seinen fünf Veto-Mächten. Eine Stärkung der Fähigkeiten der Vereinten Nationen zur Lösung von Konflikten und zur Verhinderung von Massenverbrechen lässt sich in letzter Konsequenz nur durch eine Schwächung oder eine Reform des Sicherheitsrats bewerkstelligen. Dennoch gibt das Konzept der Schutzverantwortung dem Völkerrecht einige wichtige Impulse.

Einmal bildet es – wie zuvor schon angeschnitten – die theoretische Unterfütterung für humanitäre Interventionen der internationalen Gemeinschaft. Die Überhöhung der Prinzipien der Nichteinmischung und des Gewaltverbots, die die Vereinten Nationen lange Jahre selbst im Angesicht schwerster Verbrechen lähmte, wird zurückgefahren und die Verantwortung der souveränen Staaten gegenüber der eigenen Bevölkerung betont. Auch wenn die praktische Umsetzung dieser Leitlinien aktuell noch nicht zu bewerkstelligen ist, so ist hier dennoch eine wichtige Akzentverschiebung gelungen. Wohlgemerkt: Es handelt sich um eine Akzentverschiebung und nicht um die Abschaffung des Gewaltverbots und des Prinzips der Nichteinmischung. Humanitäre Interventionen einzelner Staaten oder Bündnisse ohne UN-Legitimation sind auch weiterhin völkerrechtswidrig.

Hinzu kommt, dass das Konzept der Schutzverantwortung das Prinzip der Prävention betont. Nicht umsonst betonen Anhänger der Schutzverantwortung stets, dass die "Pflicht zur Prävention" die wichtigste Säule des Konzepts darstellt. Bisher allerdings hat die Diskussion über gerechtfertigte Militärschläge die Debatte weitgehend dominiert und mögliche Ansätze zur Prävention von Massenverbrechen stecken noch in den Kinderschuhen. Hier gilt es anzusetzen, denn der einfachste Weg eine Blockade des Sicherheitsrats zu umgehen, ist die frühzeitige Verhinderung möglicher Verbrechen. Dabei ist zu beachten, dass die Vereinten Nationen dazu alleine nicht in der Lage sein werden. Vielmehr wird man hier auf die Unterstützung regionaler Organisationen angewiesen sein. Die Afrikanische Union beispielsweise ist dabei Frühwarnmechanismen zu entwickeln und präventive Maßnahmen zu etablieren. Diese und ähnliche Maßnahmen sinnvoll und langfristig zu unterstützen stellt einen entscheidenden Schritt zur Umsetzung des Konzepts der Schutzverantwortung dar.

Und letztlich ist der Begriff der "Responsibility to Protect" – und in gewisser Weise auch der etwas technische deutsche Begriff der Schutzverantwortung – ein wichtiges Schlagwort, hinter dem sich Befürworter einer stärkeren Rolle der Vereinten Nationen bei der Verhinderung von Massenverbrechen berufen können. Auf lange Sicht dürfte die vorhandene theoretische Grundlage die Umsetzung der Reformbemühungen deutlich erleichtern.

Bleibt also als abschließendes Fazit: Die Schutzverantwortung ist ein wichtiges theoretisches Konzept, das auf lange Sicht die Auslegung des Völkerrechts positiv verändern könnte. Die Lösung akuter Probleme kann das Konzept allerdings nicht bewerkstelligen. Von daher ist die Frage nach Pro und Contra der Schutzverantwortung grundsätzlich mit einer Zustimmung zu versehen, die praktische Umsetzung bereitet aber noch Probleme.

Fußnoten

[1] Zitate entnommen aus: Tino Moritz: "Einsame Zweifler" in: Die Taz 06.04.1999 http://www.taz.de/1/archiv/archiv/?dig=2001/04/06/a0131

[2] Vgl. Volker Lehmann und Robert Schütte: "Die Zukunft der Responsibility to Protect nach dem Fall Gaddafis" S. 2

[3] Vgl. Ziffer 1 und 7 des Artikels 2 der UN-Charta

[4] Vgl. Sven Bernhard Gareis und Johnnes Varwick: "Die Vereinten Nationen . Aufgaben, Instrumente und Reformen, Opladen, 2006 S.33ff

[5] Zitiert nach: Johannes Varwick: "Humanitäre Intervention und die Schutzverantwortung" in: Kieler Analysen zur Sicherheitspolitik Nr 25, Januar 2009, S. 11

[6] Resolution 794 vom 3. Dezember 1992 zitiert nach: Johannes Varwick: "Humanitäre Intervention und Schutzverantwortung"

[7] Vgl. jeweils: Sabine von Schorlemer: "Die Schutzverantwortung als Element des Friedens." In: Stiftung Entwicklung und Frieden: "Policy Paper 28", S. 8